O Superávit Primário

Como o Governo do Brasil Paga os Juros

Toda mês, sem falta, sai uma notícia sobre o “superávit primário.”  Ultimamente, essas notícias costumam ser acompanhadas por escritas de economistas e jornalistas desagradados.  Eles comentam sobre o pequeno tamanho do superávit e como o governo está usando medidas questionáveis para pagar a dívida.  O superávit primário até virou um assunto na campanha presidencial.  Neste artigo, explico porque o  “superavit primário” é importante em nossa vida, desembrulho ele, e coloco aqui os números atuais e históricos.  Espero que você sair desse artigo com um entendimento mais profundo sobre um conceito que fica tanto nas notícias.

O melhor lugar acompanhar esse assunto é no site do Banco Central, que divulga mensalmente a “Nota para a Imprensa sobre Política Fiscal.”  Infelizmente, é duvidoso que você consegue ler e compreender a Nota pois é escrita por leitores que já tem conhecimento da organização das contas públicas.  Seria ótimo e útil se a Nota fosse acompanhada por matérias que explicam os conceitos básicos para quem se interesse, mas não encontrei nada assim lá.  Realmente é uma pena, pois se trata de uma das coisas mais importantes na estabilidade política e econômica - o gerencimento da dívida pública.

A dívida pública, sim.  Só essas palavras dá uma raiva em muita gente.  O assunto pega um tom moral quase imediatamente na conversa, e logo tudo mundo fica chamando o governo “depravado” só por conta de um endividamento de apenas um ou dois trilhões Reais.  Mais tarde a gente toca no assunto do qual tamanho de dívida é sustentável, mas pelo menos temos que reconhecer que pode ser prudente pelo governo pedir empréstimos.  Pode ser a escolha certa durante uma época de recessão para erguer a economia.  Ou pode ser a decisão certa para financiar um empreendimento grande (e.g. uma ponte, esgotamento ou uma rodovia) que vai beneficiar residentes até décadas no futuro.  E claro, não tem como negar que a dívida pública também acontece, em parte, por irresponsabilidade política.  Políticos enfrentam incentivos para gastar dinheiro e têm interesse limitada em aumentar impostos para pagar a conta.  De verdade, é mais fácil para um governo pedir empréstimo do que aumentar impostos.  O eleitorado reclama sem fim sobre impostos, enquanto banqueiros emprestam dinheiro ao governo com um sorriso.  Porém, a gente não vai se preocupar no conteúdo moral da dívida neste artigo.  A dívida existe, e nas próximas páginas é mais vantajoso estacionar nossos julgamentos morais para que possamos falar sobre aspectos técnicos da dívida pública.

A Importância de Gerenciamento da Dívida Pública

Os efeitos de uma dívida pública insustentável são mais graves do que talvez você já deu conta.  Só a ameaça de uma falência pública faz a economia travar, e a gente já sabe que problemas na economia viram problemas socais.  Acontece assim: uma dívida pública “alta demais” vai provocar uma perda de confiança dos investidores no governo.  A primeira coisa acontecer é que pessoas param de conceder empréstimos ao ele.  Daí, o governo tem uma escolha difícil.  Ele pode pagar a conta com gastos menores, impostos maiores, ou pode criar dinheiro.  Também, tem a opção de não pagar a dívida.  Ou seja, o governo enfrenta a escolha de provocar uma recessão (como a Grécia fez em 2008), inflação (como Venezuela está fazendo agora), ou declarar calote e virar uma pária internacional (como Argentina fez em 2002).  Com exemplos assim, não é tão difícil montar um argumento racional que é uma prioridade do primeiro grau para o governo cuidar da dívida pública.  É melhor cuidar da dívida antes que ele ficar na primeira página dos jornais.  Vamos olhar com mais precisão ao que o governo enfrenta.

Uma Definição Reveladora do Superávit Primário

É fato que os despesas do governo tem que ser igual à renda (interpretado amplamente). Para facilitar a conversa sobre a dívida, divide-se as despesas entre as “despesas primárias” do governo (segurança pública, educação, saúde, transporte, administração, etc) e os juros que o governo paga na dívida. Renda pode chegar ao governo na forma de receitas correntes (e.g. impostos, contribuições) ou pode vir de empréstimos.  E mesmo se seja difícil acreditar, renda também vem do fato do que o governo pode criar dinheiro de nada.  Fica mais conveniente escrever tudo isso assim:

(1a)  Despesas   =   Renda

E daí expandir os conceitos de despesas e renda assim:

(1b)  Despesas Primárias (G) + Juros (R*D)   =  Receita (T = t*Y) + ReceitaExOrdinaria (O)

                                                                      +  NovaDívida(ND) + MoedaNova(dM)

R significa a taxa de juros que o governo paga[1].  O símbolo, D, é a dívida do governo.  t significa a taxa de impostos e Y é a base gerador dos impostos (PIB, em geral).  O governo tem “receitas extraordinárias” como a renda que o Banco Central ganha com os ativos estrangeiros ou renda de privatizações.  O símbolo d (delta) significa mudança, onde nova moeda aumenta a quantidade de moeda (Reais) já circulando.  A nova dívida (ND) pode ser dividida em duas partes: primeiro há a nova dívida, NFSP, que o governo tira quando não consegue pagar todos os juros com o superávit primário. Segunda, há a nova dívida que é preciso por outros motivos (NDO).  NFSP significa a “necessidade de financiamento do setor público,” e é algo que você vai ler muito nos relatórios do governo.  Agora, para encontrar o “superavit primário,” subtrai as despesas primárias da receita. 

(2)   Juros (R*D) = Superávit Primário (T-G) + NFSP + NDO + MoedaNova(dM)

                           +  ReceitaExOrdinaria (O)      

Depois todas das despesas do governo são pagas com a receita do governo, o súperavit primário é o dinhero que sobra das receitas comuns (T) para pagar os juros do governo.  Dado que o governo quer servir a dívida, ele pode pagar com o Superávit Primário, com novos empréstimos, com nova moeda, ou com Receitas ExtraOrdinárias.  De fato, a escolha relevante fica entre pagando os juros com superávit primário (com ajustes em gastos do governo (G) ou impostos (T)), ou pagando eles com novos empréstimos (NFSP).  Nova moeda e receitas extraordinárias geralmente ficam foras da área da política fiscal, mesmo com as outras dívidas (ou superávits) necessárias para balançar as receitas ou perdas extraordinárias.  Nova moeda pode ajudar pagar uma pequena parcela da conta, mas só governos em países desesperados contar com nova moeda ou receitas extraordinárias para financiar uma grande parte da conta.  Para concentrar só na relação mais relevante para a discução, consideramos: 

(3)  Juros (R*D) = Superávit Primário (T-G) + FinanciamentoParaPagarJuros (NFSP)      

Economistas e jornalistas econômicas geralmente prefiram que os juros são pagos com o superávit primário pois novos empréstimos aumentam a divida (D) e daí aumenta os juros que têm que ser pagos no futuro.  Quanto mais um governo no futuro deve em juros, menos dinheiro ele terá para pagar as despesas normais dele como segurança, educação, transporte e saúde.  Quando colocado assim, parece louco para o governo pedir empréstimos, mas não é assim sempre.  As vezes, faz sentido deixar o governo atual gastar mais dinheiro na conta primária com investimento em infraestrutura e capital humano se isso aumentará crescimento no futuro.  É um exercício em equilíbrio, e cada ano o ponto de equilíbrio é debatido intensamente em Brasília.  No fim da discussão saí uma “meta do superávit primário” que é incluída na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).  Com essa meta, o governo e congresso decidam qual será as proporções de dinheiro do governo (T-G) e de novos financiamento (NFSP) para pagar os juros.  

Se você olha por perto em formulário 1b, você vai reparar que a receita, T, é uma função do tamanho da economia, Y.  Ou seja, uma coisa muito importante para gerar um superávit primário grande é crescimento da economia.   Quando a economia anda má, as receitas do governo caiem e as despesas aumentam pois o governo tem que cuidar de mais gente em situações difíceis.  Em termos das formulas encima, crescimento bom da economia aumenta T em proporções maior do que G aumenta – trazendo um superavit primário elevado.  Nos últimos anos, o baixo crescimento na economia brasileira tem colocado grandes superávits primários fora do alcance do governo.  Porém, isso não é necessariamente uma desculpa por não atingir a meta, pois a meta é só uma porcentagem negociada do cargo total dos juros.  A meta já deve estar baixa durante receções, e logo a gente vai ver que as metas brasileiras tem seguidas esse padrão. 

Os Números Atuais

Quando você ler sobre dívida pública, o primeiro passo é saber quais instituições fazem parte das estatísticas.  Algumas estatísticas só referem ao governo federal. Outras refiram as administrações dos governos federal, estaduais e municipais e deixam para fora as informações sobre empresas estatais.  Aqui, concentramos no “Setor Público,” que é o unidade preferido para avaliar a sustentabilidade do governo brasileiro.  “Setor Público” é um termo téchnico:

“Inclui-se as administrações diretas federal, estaduais e municipais, as administrações indiretas, o sistema público de previdência social e as empresas estatais não financeiras federais, estaduais e municipais. Incluem-se também no conceito de setor público não financeiro os fundos públicos que não possuem característica de intermediários financeiros, isto é, aqueles cuja fonte de recursos é constituída de contribuições fiscais.”  -BCB Manual de Finanças Públicas

No Brasil, o conceito de “Setor Público” não inclui as empresas estatais financeiras como a Caixa Econômica, O Banco do Brasil, ou o Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES)[2].  Então, embora as estatísticas do setor público têm abrangência de quase todas as instituições no setor público, elas deixam as instituições públicas financeiras por fora, e isso – acontece – possibilita “manobras contábeis,” onde o governo transfere dinheiro das instituições financeiras públicas para o “Setor Público” para melhorar os números do superávit primário.  Bom, essa dívida em que todo mundo presta atenção é a dívida da Sector Público e se chama “Dívida Líquida do Setor Público” (DLSP). 

Para que você tenha uma intuição sobre a magnitude desses números, voltamos em formula três, e essa vez a gente coloca números do Setor Público brasileiro para o ano de 2013[3]  (Jan 2013 – Dez 2013).  

(3)  Juros (R*DLSP) = Superávit Primário (T-G) + FinanciamentoParaPagarJuros(NFSP)

Juros:  249 Bilhões

Divida (DLSP):  1625 Bilhões

Superávit Primário:  91 Bilhões

FinanciamentoParaPagarJuros:  158 Bilhões[4]

São números grandes, então sempre é bom ter uma referencia.  Coloca tudo isso em termos do PIB, dividindo esses números por o PIB de 2013: 4800 bilhões de Reais.  A dívida do Setor Público ficou em 33,8% do PIB. Pagamento dos juros ficou em 5% do PIB, do qual 37% veio do superávit primário e 63% veio de novo financiamento.  As vezes economistas gostam de falar no Superávit primário em termos de pib, ou 1,9% do PIB em 2013.  Os Juros em 2013 precipitaram empréstimos de 158 bilhões ou 3,3% do PIB.

O gráfico, Fig 1, mostra muita informação sobre como foi feito o pagamento do juros do país nos últimos doze anos.  Os valores do primeiro gráfico são correntes (sem correção para inflação) e por isso eles correspondem aos valores que estavam nos jornais nessa época.  Por exemple, mais recentemente tinha alguns candidatos nas debates presidenciáveis discutindo o fato do que o Brasil pagou 250 Bilhões de Reais de Juros “para os banqueiros.[5]”  No gráfico, é claro que o Brasil realmente gastou esse valor com juros, embora a identidade dos credores do país é algo menos explosivo politicamente.  No fundo, os credores do governo são poupadores em bancos e fundos de previdência.

Fig 1: Como o Governo do Brasil Paga os Juros (Bilhões de Reais)

 

Da para ver a política “anticíclica” das metas de superávit primário na Figura 1.  Em 2009, quando a crise mundial chegou, o governo baixo a meta do superávit primário para que ele pudesse gastar mais dinheiro na estimulação da economia.  Assim, acabou assumindo mais dívida e os pagamentos dos juros subiram logo, em 2011. 

Outra coisa importante de reparar - a meta do superávit primário não é 100% dos juros.  É mais comum que fica em torno de 50% dos juros.  Assim, o país acaba assumindo um pouco mais dívida todo ano só por conta das juros.  E isso não inclui outras dívidas assumidas por outros motivos.  Mas como o PIB do país está crescendo todo ano, assumir um pouco mais dívida não é algo devastador. Para ter um melhor entendimento sobre a sustentabilidade da pagamento dos juros, é melhor olhar em termos do porcentagem do PIB.

Fig 2:  Como o Governo do Brasil Paga os Juros (% do PIB)

No gráfico "Fig 2", da para ver que os juros como porcentagem do PIB vêm caindo nos últimos anos.  Embora o governo está pagando cada vez mais com juros, está pagando uma porcentagem menor da “renda” para apoiar a dívida pois o PIB está crescendo.   Claro, é chato pagar 250 Bilhões de Reais em juros, mas pelo menos parece que o país não está na beira de calote porque tem condições pagar isso.  Para diminuir a carga de juros, o governo teria que diminuir os gastos normais dele para focar recursos em diminuir a dívida.        

Também, da para ver no Figura 2 que a meta atual do superávit primário como porcentagem do PIB é baixo quando comparado com a meta histórica em torno de 4%.  Isso faz sentido dado que o Brasil está saindo de um crise econômica onde o governo talvez precisava gastar mais para apoiar demanda no mercado.  Mas é sentimento comum, e até o governo quanto a oposição está falando nisso, que vai precisar um re-ajuste nas contas logo.  Isso quer dizer que ou o governo vai ter que diminuir os gastos dele (G) ou vai ter que aumentar os impostos (T).  Com um ou duas desses ajustes, a meta do superávit primário vai subir, espera-se que o governo cumprirá a meta (ou perto), e daí o Brasil vai se manter num caminho sustentável quanto a dívida pública.

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[1] Na verdade, o governo paga varias taxas de juros, e gerenciamento da dívida depende muito em como o governo pode organizar a dívida dele para pagar o menos possível.  Claro, tem alguns restrições como a maioria da dívida tem que ser em moeda nacional para evitar “risco cambial” na dívida pública.

[2] O FMI inclui estatais-financeiras no “Setor Público.”  

[3] Tabela XII no arquivo divulgado com a Nota Política Fiscal do Banco Central, Set 2014.

[4] Aumento na Base Monetária: 16 Bilhões de Reais.

[5] O mesmo candidato que anda preocupado com uma invasão dos países Bolivarianos.